По сути дела, предложенная концепция позволяет перейти от жестких, предписывающих, прескрипционных требований к не менее жестким рекомендациям. Предписывающая система требований переносит часть ответственности с эксплуатирующих организаций, полностью отвечающих согласно [7] за безопасность, на тех, кто утвердил и ввел в действие эти требования, т.е. на регулирующий орган. А это противоречит [7], который установил ответственность регулирующего органа совсем за другие вещи.
Рекомендательная же система остается такой же жесткой по содержанию норм, так как они, по существу, сохраняются, но требует от эксплуатирующей организации собственных доказательств безопасности в любом случае, следует ли она им или нет. Рекомендации указывают направление совершенствования безопасности, но не предписывают, как эти усовершенствования производить. То есть рекомендательная система нормативного регулирования более отвечает требованию [7] о полноте ответственности эксплуатирующей организации, чем предписывающая.
Метод реализации предложенных подходов
Разумеется, существуют различные варианты идеологии технического регулирования. Еще летом 2003 г. Минатом и Госатомнадзор согласовали программу разработки ТР в области использования атомной энергии, и в настоящее время эти предложения ожидают своего утверждения в составе национальной программы разработки ТР на 2004-2010 гг. В состав программы входят 18 ТР. За разработку 11 из них отвечает Минатом, за 7 – Госатомнадзор. Предложенная программа исходила из того, что на базе текстов ФНП будут разработаны общие ТР по видам деятельности при использовании атомной энергии, зафиксированным в [7]: размещение, проектирование, сооружение, эксплуатация и вывод из эксплуатации. При этом надо отметить, что подобных документов, пригодных сразу ко всем видам ОИАЭ, в нашей практике почти не существует. В группу по разработке ТР, например, по эксплуатации ядерных установок, пунктов хранения и радиационных источников должны были бы выйти специалисты по нормированию эксплуатации АС, ИЯУ, ПХ, РИ и т.п. При этом сами тексты ФНП должны были бы быть разобраны на разделы, относящиеся строго к эксплуатации, и из них должен бы получиться общий ТР. То есть существующая система ФНП, представленная в таблице, должна бы быть разрушена, а потом перемонтирована из имеющихся элементов. Это очень ответственное решение, предполагающее длительную реализацию.
Предложен и другой подход: сложить все имеющиеся ФНП по объектам в специальные ТР по АС, ИЯУ, ПХ и т.д. Такой подход в рамках, скажем, ТР для АС, потребовал бы обязательной подгонки всех ФНП по АС друг к другу в рамках единого документа: устранение повторов, исключение противоречий и т.п. То есть в рамках работы над ТР следовало бы осуществить все то, что мы еще не успели сделать при разработке ФНП, – привести их к взаимно согласованному виду. Это заняло бы также немало времени, но здесь уже в рабочие группы должны были бы входить только специалисты по АС, способные нормировать требования по всем видам деятельности: проектанты, строители, эксплуатационники и т.п. Именно такими рабочими группами разрабатывались ФНП, опыт указанной работы накоплен, и его носители, слава Богу, еще живы.
При этом буквальное перенесение объектового принципа на объекты, например, ядерного топливного цикла, навряд ли целесообразно. Во-первых, там такой системы ФНП еще нет, во-вторых, там слишком большое разнообразие различных установок и производств.
Здесь уместно отметить обстоятельство, на которое недостаточно обращается внимание: ОИАЭ, как они определены в [7], неоднородны с позиции норм [1]. Так, ЯМ, РВ, ТВС и РИ являются предметом производства – продукцией, и [1] предусматривает разработку требований ЯРБ к процессам производства, эксплуатации, хранения и тому подобного обращения этой продукции, но не при проектировании и сооружении самих установок, на которых эта продукция производится. А ИЯУ, АС, ЯЭУС, ПХ – это ядерные установки и пункты хранения, которые являются продукцией тогда, когда они создаются или продаются. ОТВС являются результатом эксплуатации ТВС в составе ядерных установок, а РАО, которые хранятся на ПХ, – это отходы производства ЯМ, РВ и ТВС, отходы эксплуатации ЯУ и результат утилизации РИ. При таком дифференцированном подходе к ОИАЭ и их разнообразии едва ли следует стремиться к реализации одного принципа, положенного в основу системы ТР: по видам деятельности или по объектам. Здесь надо проявить гибкость, исходя именно из принципа максимального сохранения наработанной системы ФНП.
Но при обоих подходах оставалась проблема несоответствия эксплуатируемых ОИАЭ действующим требованиям ФНП, на базе которых создаются ТР. Конечно, и общие, и специальные ТР – это не законы, а документы, принимаемые федеральными законами, указами Президента или постановлениями Правительства. В области использования атомной энергии ТР должны устанавливать обязательные для применения и исполнения минимально необходимые требования, обеспечивающие ЯРБ. Но, скорее всего, правовой статус ТР будет соответствовать статусу тех нормативно-правовых документов, которыми они будут приниматься. И трудно представить себе закон, в котором предусмотрен механизм отступления от закона, то есть возможность его невыполнения. По крайней мере, мне такие примеры неизвестны, и навряд ли Государственная Дума позволит это сделать.
Соображение же, что законы обратной силы не имеют, ни в коем случае не может быть положено в основу законодательной системы. Это ограничивающая, а не созидающая юридическая норма. Если на ней основать законодательство, то все действующие объекты окажутся вне закона, обреченные доживать свой век в тех случаях, когда их модернизация невозможна.
С другой стороны, совершенствование норм, усиление технических требований по обеспечению ЯРБ станет возможно только через изменение законов, что противоречит международной практике в атомной отрасли, объективно затормозит как развитие собственно технологий, так и развитие требований по обеспечению ЯРБ.
На рис. 3 показана схема баланса требований технического регулирования и обеспечения ЯРБ, которому должны удовлетворять как общие, так и специальные технические регламенты. Вверху рис. 3 перечислены основные принципы [1], внизу – принципы, вытекающие из практики обеспечения ЯРБ.
Рис. 3
Взаимодействие ведомств
Хотя и Минатом, и Минздрав, и Госатомнадзор в равной степени являются федеральными органами исполнительной власти, иногда их собственные, ведомственные интересы не совпадают. Тогда все стороны говорят о государственных интересах, но понимают их по-разному. К счастью, это не относится к данному случаю - выработке государственной идеологии технического регулирования в области использования атомной энергии.
В разделах 2 и 3 речь шла о документах по ядерной и радиационной (технические аспекты) безопасности, хотя для краткости использована аббревиатура ЯРБ. В компетенции Минздрава в соответствии с [7] находятся санитарно-гигиенические аспекты радиационной безопасности. Граница разделения технических и санитарно-гигиенических аспектов радиационной безопасности давно определена в соглашении двух регулирующих ведомств: все, что касается человека (персонала и населения), нормируется Минздравом, все, что касается объектов, нормируется Госатомнадзором.
Скачать реферат